Ochrona sygnalistów

Kim jest sygnalista?

Sygnalista – osoba, która ujawniła nieprawidłowości w środowisku zawodowym lub która udzieliła pomocy w ujawnieniu nieprawidłowości przez inną osobę, dostarczając jej informacji o nieprawidłowościach lub w inny sposób aktywnie uczestnicząc w procesie ich ujawniania.

 

Ochrona sygnalistów jako narzędzie przeciwdziałania przystępczości

Rywalizacja między przedsiębiorcami często przybiera formę działań społecznie niepożądanych. Nieuczciwe praktyki rynkowe, nieprawidłowości w ubieganiu się i realizacji zamówień publicznych, czy wreszcie niezapewnianie właściwych warunków pracy i godziwych wynagrodzeń pracownikom stanowią zjawiska wyjątkowo szkodliwe. W dłuższej perspektywie zjawiska te są zatem szkodliwe dla samych przedsiębiorców, a w szerszym ujęciu stanowią zagrożenie dla zrównoważonego rozwoju Polski.

Badania PricewaterhouseCoopers (PwC, „Kto i jak okrada polskie firmy? Badanie przestępczości gospodarczej w Polsce 2018”, Warszawa 2018) wskazują, że w połowie polskich przedsiębiorstw doszło w ciągu ostatnich 2 lat do nadużyć. W 2016 r. tylko 36 % polskich przedsiębiorców wskazywało na występowanie nadużyć w ich organizacjach. W 2018 r. najczęściej dochodziło w polskich firmach do kradzieży majątku (47 %). Po raz pierwszy w katalogu nadużyć respondenci umieścili natomiast nieetyczne prowadzenie biznesu i konflikt interesu (43 %). W wyniku wykrytych nadużyć co drugie przedsiębiorstwo w Polsce poniosło straty w ostatnich latach ponad 400 tys. zł. Wielkość tych strat wskazuje, że w polskim biznesie mamy do czynienia z groźnymi przestępstwami. Co gorsza, ich sprawcami są częściej pracownicy – 55 %, a z tego 54 % to przedstawiciele kadry kierowniczej. Zdecydowanie częściej niż w 2016 r. nadużycia ujawniane były przez sygnalistów. Aż 45 % nadużyć wykryto dzięki ich informacjom. W 2016 r. wskaźnik ten był na poziomie zaledwie 9 %, a średnia na świecie wynosi 27 %.

Ministerstwo Sprawiedliwości zaproponowało unormowanie tej kwestii w projekcie nowej ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Przewidziane w tym projekcie przepisy dotyczące ochrony sygnalistów stanowić będą regulację odrębną.

Zgodnie z projektowanymi rozwiązaniami legislacyjnymi, udzielana sygnalistom ochrona ma się przyczynić do ograniczenia występowania nieprawidłowości kwalifikowanych jako czyny zabronione. Jest to zatem podejście ukierunkowane na działania wymierzone w przyczyny nieprawidłowości zanim te ostatnie wystąpią.

Projekt przewiduje, że informacje przekazywane przez sygnalistów dotyczyć mogą następujących kategorii:

1. podejrzenia przygotowania, usiłowania lub popełnienia czynu zabronionego;
2. niedopełnienia obowiązków lub nadużycia uprawnień przez organy podmiotu zbiorowego lub inne obowiązane osoby;
3. niezachowania należytej staranności, wymaganej w danych okolicznościach w działaniach organów podmiotu zbiorowego lub inne obowiązane;
4. nieprawidłowościach w organizacji działalności podmiotu zbiorowego, które mogłyby prowadzić do popełnienia czynu zabronionego.

Zlekceważenie informacji przekazywanych przez sygnalistów jako podmiot zbiorowy może prowadzić do zaostrzenia odpowiedzialności za czyn zabroniony, jeżeli doszło do jego popełnienia. Samym sygnalistom zaś ma przysługiwać wzmocniona ochrona pracownicza.

Z przeglądu norm regulujących instytucję sygnalisty wynika, że podstawowym ich celem jest ustanowienie procedur anonimowego zgłaszania naruszeń i ochrona osób zgłaszających. Na uwagę zasługuje fakt, że normy te stanowią integralną część całego systemu norm, którego celem nadrzędnym jest ustanowienie systemu przeciwdziałania i zwalczania naruszeń. Przeciwdziałanie naruszeniom polega na ustaleniu i wykluczeniu okoliczności im sprzyjającym, czyli uniemożliwieniu ich powstania. Z kolei zwalczanie naruszeń następuje poprzez ustalenie faktów ich zaistnienia i okoliczności, a następnie wykrycie sprawców i pociągnięcie ich do odpowiedzialności. Podstawowym zadaniem systemu przeciwdziałania i zwalczania naruszeń jest umożliwienie i ułatwienie unikania strat i generowania zysków.

W Polsce, nie powstały dotychczas kompleksowe regulacje prawne, które mogłyby w sposób skuteczny przyczynić się do ograniczenia tych niekorzystnych zjawisk. Przyjmowane przepisy miały przeważnie charakter sektorowy i opierały się na administracyjno-prawnej metodzie regulacji, włącznie z administracyjnym trybem egzekwowania przestrzegania ustanawianych norm. Główną przyczyną, dlaczego ta sytuacja wynikła jest niespójność następujących tendencji:

  • do polskiego porządku prawnego zostały wprowadzone rozwiązania europejskie i międzynarodowe, co okazało się, jednak, nieskuteczne z punktu widzenia mechanizmu karno-prawnej odpowiedzialności podmiotów zbiorowych,
  • w środowisku przedsiębiorców podejmowane były inicjatywy mające na celu ustanowienie uczciwych relacji między przedsiębiorcami oraz względem ich otoczenia, pracowników, kooperantów i środowiska naturalnego,

Brakowało również publiczno-prawnej ochrony dla działań polegających na dokumentowaniu i ujawnianiu takich nieprawidłowości.

Dopiero uchwałą nr 207 RM z 19.12.2017 r. w sprawie Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2018-2020 (Dz.U. z 2018 poz. 5) zdefiniowano systemową ochronę sygnalistów. Problematyka whistleblowingu staje się wreszcie w Polsce ważna w aspektach prawnych i organizacyjnych.

Ustawą z dnia 5.08.2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1513) zmieniono Prawo bankowe (art. 9 ust. 1 pkt 2a, 2b i art. 9f) i implementowano dyrektywę CRD IV. Od dnia 1.11.2015 r. whistleblowing w bankach stał się obowiązkowy. Jednak konkretyzacja tego obowiązku nastąpiła dopiero z dniem 1.05.2017 r., kiedy w życie wszedł rozdział 5 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 6.03.2017 r. w sprawie systemu zarządzania ryzykiem i systemu kontroli wewnętrznej, polityki wynagrodzeń oraz szczegółowego sposobu szacowania kapitału wewnętrznego w banku (Dz.U. poz. 637).

Zgodnie z art. 53 ustawy z 1.03.2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu (Dz.U z 2018 r. poz. 723) instytucje obowiązane opracowują i wdrażają wewnętrzną procedurę anonimowego zgłaszania przez pracowników lub inne osoby wykonujące czynności na rzecz instytucji obowiązanej rzeczywistych lub potencjalnych naruszeń przepisów z zakresu tej ustawy. Przewidziano w ustawie nakładanie na przedsiębiorców kar administracyjnych za niedopełnienie obowiązku wdrożenia wewnętrznej procedury anonimowego zgłaszania.

Anonimowość zgłaszania nieprawidłowości

Pomimo, iż ustanowienie procedur anonimowego zgłaszania naruszeń i udzielenie ochrony osobom zgłaszającym stanowi początkowe ogniwo łańcucha procesowego, które dopiero inicjuje proces ustaleń faktycznych, to w konsekwencji ma ono istotny wpływ na końcowe ogniwo łańcucha, czyli rozstrzygnięcie lub podjęcie decyzji. Można więc przyjąć, że im anonimowe zgłoszenia będą bardziej wiarygodne, czyli bliższe prawdzie, tym końcowe rozstrzygnięcia lub decyzje będą w większości trafne.

Sprawność dochodzenia prawdy nabiera szczególnego znaczenia po stronie sygnalisty, zwłaszcza w odniesieniu do jego sytuacji prawnej, finansowej, służbowej i prywatnej. Sprawne rozstrzygnięcie lub podjęcie decyzji eliminuje bowiem stan niepewności, który jest jednym z największych wyzwań i ograniczeń nie tylko dla sygnalisty, ale wszystkich uczestników systemu anonimowego zgłaszania naruszeń.

Podsumowując, fragmentaryczną regulację dotyczącą problematyki sygnalizacji i ochrony sygnalistów zawierają m.in.:

Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

 

Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe

 

Ustawa z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu

 

Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o świadku koronnym

 

Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego

 

Procedowane obecnie projekty ustaw:

Projekt założeń do projektu ustawy o działalności sygnalizacyjnej i ochronie sygnalistów

Projekt z dnia 4 września 2017 r. (zaktualizowany 19 czerwca 2018 r.)

W obecnym stanie prawnym powszechny obowiązek sygnalizacji, tj. zgłoszenia zaobserwowanych nieprawidłowości formułuje art. 304 § 1 Kodeksu postępowania karnego (społeczny obowiązek informowania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa) oraz w art. 100 § 2 pkt 4 Kodeksu pracy (obowiązek sygnalizowania nieprawidłowości w funkcjonowaniu zakładu pracy). Obowiązkom tym nie towarzyszy jednak obecnie żadna szczególna ochrona prawna sygnalistów. Na zasadach ogólnych chronione są, co do zasady, wyłącznie osoby pozostającym w stosunku pracy,  a poziom przysługujących ich gwarancji jest różny w zależności od podstawy zatrudnienia (wyższy w przypadku umów o pracę na czas nieokreślony, niższy w przypadku umów terminowych, pracy z powołania i mianowania).  Poza ochroną znajdują się osoby wykonujące pracę w ramach umów cywilnoprawnych oraz osoby pozostające w stosunku służby. Ochrona prawnopracownicza ma przy tym charakter następczy i aktualizuje się dopiero w postępowaniu przed sądem pracy w razie wypowiedzenia umowy o pracę, rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia lub wypowiedzenia zmieniającego warunki umowy o pracę dokonanego przez pracodawcę w związku z działalnością sygnalizacyjną pracownika. W efekcie to na pracowniku spoczywa ciężar wykazania, że wskazany w wypowiedzeniu powód rozwiązania umowy o pracę ma charakter pozorny (na ogół bowiem jako przyczynę zwolnienia pracodawca wskazuje nie działalność sygnalizacyjną, ale inne okoliczności leżące po stronie pracownika). W tym celu pracownik zmuszony jest przedstawić dowody potwierdzające występowanie zgłoszonych przez niego nieprawidłowości, co bywa szczególnie utrudnione w braku dowodów rzeczowych lub dowodów z dokumentu.

Przedmiotem sygnalizacji mogą być w szczególności następujące kategorie naruszeń:

– naruszenia praw człowieka stwarzające lub mogące stwarzać zagrożenia życia, zdrowia lub wolności osobistej,
– naruszenia praw pracowniczych, w tym mobbing i dyskryminacja oraz wszelkie formy nadużyć stosunku zależności w relacjach pracowniczych lub służbowych,
– naruszenia stwarzające lub mogące stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego lub środowiska,
– działania o charakterze korupcyjnym, w tym łapownictwo czynne lub bierne, oszustwo, fałszerstwo, wyłudzenie lub użycie poświadczenia nieprawdy, itd.,
– naruszenia obowiązków publicznoprawnych, w tym podatkowych,

 

Projektowana ustawa powinna wskazywać szczegółowe przesłanki udzielenia ochrony sygnalistom, tj. warunki, od których łącznego spełnienia uzależniona jest możliwość zakwalifikowania danego ujawnienia nieprawidłowości jako działalności sygnalizacyjnej podlegającej ochronie. Przesłanki te powinny odpowiadać standardom wypracowanym w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów ustawy, gwarantując efektywną realizację jej podstawowych założeń. Do przesłanek tych należą:

– istnienie związku pomiędzy ujawnieniem nieprawidłowości a interesem publicznym – sygnalista działa w interesie publicznym, a dokonywane przez niego ujawnienie nie służy osiągnięciu korzyści osobistej;
działanie w dobrej wierze i autentyczność ujawnionych informacji – sygnalista działa w uzasadnionym (szczerym) przekonaniu, że ujawniane przez niego informacje wskazujące na istnienie nieprawidłowości są prawdziwe; domniemanie dobrej wiary niweczy działanie w celu sprzecznym z prawem lub zasadami współżycia społecznego;
subsydiarność ujawnienia zewnętrznego – przed dokonaniem ujawnienia zewnętrznego sygnalista wykorzystał przysługujące mu środki sygnalizacji wewnętrznej (działał w ramach wewnętrznej procedury compliance, a w braku takiej procedury – powiadomił przełożonego lub inny właściwy organ lub podmiot), chyba że skorzystanie z tych środków byłoby w danym przypadku niemożliwe lub w sposób oczywisty niepraktyczne,
– proporcjonalność ewentualnej szkody wynikającej z ujawnienia nieprawidłowości do korzyści z działania sygnalisty – w celu zabezpieczenia interesów pracodawców, korzyści z ujawnienia nieprawidłowości powinny przewyższać jego koszty.

W ocenie projektodawców samodzielne wdrożenie przez pracodawcę efektywnego systemu compliance lub wewnętrznej procedury sygnalizowania nieprawidłowości stanowi najskuteczniejszy instrument realizacji celów ustawy. Z tego względu proponuje się stworzenie w ustawie systemu zachęt do wprowadzania tego typu rozwiązań przez samych przedsiębiorców. Procedury te powinny wskazywać kto w zakładzie pracy jest osobą odpowiedzialną za zbieranie informacji o nieprawidłowościach, a także ustalać tryb sygnalizowania i zasady rozpatrywania zgłoszonych wątpliwości. Optymalnym rozwiązaniem wydaje się przy tym wprowadzenie zasady, że o tym, czy dana informacja lub zgłoszenie mają charakter sygnalizacji w rozumieniu ustawy decyduje wyznaczona przez pracodawcę osoba (dedykowany pracownik, np. compliance officer). Dalsze kroki w ramach wewnętrznej procedury sygnalizacji będą wówczas podejmowane na podstawie dokonywanej przez tę osobę wstępnej oceny zgłoszenia, co powinno zwiększyć wydajność i skuteczność systemu.

Jednym z elementów szczególnego reżimu ochrony sygnalistów powinny być ustawowe gwarancje anonimowości. W celu zapobieżenia nadużywaniu przewidzianych w ustawie mechanizmów konieczne jest jednak zastrzeżenie, że podmiot przyjmujący zgłoszenie nie ma obowiązku rozpoznania zgłoszenia anonimowego, chyba że wskazuje ono na dowody uprawdopodobniające istnienie nieprawidłowości. Zasadą powinna być poufność danych osobowych sygnalisty, od której można odstąpić wyłącznie:
– na podstawie wyraźnej zgody zainteresowanego,
– za zgodą sądu,
– kiedy jest to niezbędne dla ochrony ważnego interesu publicznego lub praw innych osób.

Ustawa powinna zapewniać osobie, która działając w dobrej wierze i w interesie publicznym ujawniła nieprawidłowości w środowisku pracy, ochronę przed odpowiedzialnością karną i cywilną z tego tytułu (tj. pomówienie, naruszenie dobrego imienia, ujawnienie informacji niejawnych lub tajemnicy ustawowej). W tym celu ustawa powinna formułować precyzyjne wyłączenia zastosowania odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu karnego do osób, których działalność stanowi działalność sygnalizacyjną w rozumieniu ustawy.